十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，将于明年1月1日起正式实施。为正确理解和把握新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新修改《民诉法》）条文和立法精神，妥善应对新修改《民诉法》实施后人民法院立案庭将面临的新情况、新问题，深刻领会立法意图与修改目的，将民事诉讼法的修改精神尽快融入到审判工作中去。我们结合民事立案审判工作实际，认真学习、研究新修改《民诉法》的内容，针对《民诉法》修改条文展开了广泛、细致的分析。本文在此基础上进行分析探讨，以便人民法院立案庭工作人员在民事立案工作时进行参考。

　　一、新修改《民诉法》在立案方面的新变化

　　此次民诉法修改的主要内容包括7个方面：完善调解与诉讼相衔接的机制；进一步保障当事人的诉讼权利；完善当事人举证制度；完善简易程序；强化法律监督；完善审判监督程序；完善执行程序。具体涉及到人民法院立案庭工作方面主要体现在以下10个方面：

　 （一）增加规定了公益诉讼制度。

　　近年来，环境污染和食品安全事故不断发生，一些全国人大代表和有关方面多次提出在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。为此，新修改《民诉法》第55条增加规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　 （二）设立小额诉讼制度，实行一审终审。

　　新修改《民诉法》首次规定设立小额诉讼制度。民事案件中不少是事实清楚、争议不大的简单民事案件。为及时解决面广量大的民事纠纷，根据一些地方的试点探索并借鉴国外好的做法，新修改《民诉法》就适用简易程序的部分案件设立了小额诉讼制度，“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”。这些案件实行一审终审。同时，新修改《民诉法》增加规定：人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

　 （三）完善了诉讼管辖的一些规定

　　新修改《民诉法》进一步完善了诉讼管辖规定，将协议管辖的范围扩展至其他财产权益纠纷。新修改《民诉法》第25条规定，合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。同时，针对有关公司的诉讼案件的管辖没有特别规定的情况，此次修改明确增加了涉及公司诉讼管辖的规定。新修改《民诉法》第26条规定，因公司设立、确认股东资格、分配利润、解散等纠纷提起的诉讼，由公司住所地人民法院管辖。

　　另外，增加了应诉管辖的规定。新修改《民诉法》第127条第2款规定，当事人未提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权，但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。

　 （四）对委托代理人作了特别规定。

　　新修改《民诉法》进一步完善了公民代理制度。新修改《民诉法》第58条第2款规定，下列人员可以被委托为诉讼代理人：1、律师、基层法律服务工作者；2、当事人的近亲属或者工作人员；3、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。这次修改，主要不是限制公民代理，而是防止公民代理中已经出现的一些问题，进一步规范诉讼代理制度。

　 （五）增加了诉讼（仲裁）前证据保全制度。

　　新修改《民诉法》完善了证据保全制度，增加了诉（仲裁）前证据保全。新修改《民诉法》第81条第2款规定，因情况紧急，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，利害关系人可以在提起诉讼或者申请仲裁前向证据所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请保全证据。增加诉前保全制度，其目的就是要在起诉前固定和保存证据，使其发挥证明案件事实、发现真相的作用，满足诉讼实践的需要，更好地、最大限度地维护当事人合法权益。

　 （六）首次对行为保全问题作出规定。

　　新修改《民诉法》进一步完善了保全制度，首次对行为保全问题作出规定。现行民诉法对行为保全问题未作规定。侵害知识产权等案件有时需要禁止当事人做出某种行为或者要求其做出某种行为，以制止侵权发生，防止损害扩大。著作权法、专利法、商标法、海事诉讼特别程序法等法律作了相关规定。新修改《民诉法》在财产保全的基础上增加了这方面的规定：人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其做出一定行为或者禁止其做出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。

　 （七）民事纠纷适宜调解的要先行调解。

　　新修改《民诉法》第122规定，当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。

　　当前，我国处于社会矛盾凸显期，各类民事纠纷日益增多，充分发挥调解作用，尽量将矛盾纠纷解决在基层、解决在当地，对及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，具有重要意义。调解作为解决纠纷的有效方式，具有程序简便、方式灵活、自觉履行率高等优点。未经人民调解的纠纷，起诉到法院的，可以先行调解；经过人民调解未达成调解协议的纠纷，起诉到法院的，也可以先行调解。为此，新修改《民诉法》增加了上述规定。

　 （八）部分案件可申请原审法院再审。

　　新修改《民诉法》增加规定：当事人一方人数众多的案件，也可以向原审人民法院申请再审。这样修改的考虑是，审判监督程序对于纠正错案，维护司法公正，保护当事人的合法权益，具有重要作用。现行民事诉讼法规定，当事人认为判决、裁定有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。有些案件当事人一方人数较多，由原审人民法院再审，有利于查清事实，将纠纷解决在当地。

　　同时，新修改《民诉法》还完善了再审案件中止执行的有关规定：按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，可以不中止执行。

　 （九）申请再审的时限缩短至六个月。

　　现行民事诉讼法规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出；二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。这样规定，一是二年的申请再审期限过长，不利于法律关系的稳定；二是三个月内提出的再审事由过窄。

　　为此，新修改《民诉法》将上述规定修改为：当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的，据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的，以及审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。

　 （十）增加防止虚假诉讼，对案外被侵害人救济程序。

　　当前，当事人通过恶意诉讼等手段，侵害案外人合法权益的情况时有发生。对恶意诉讼，除应当适用妨害民事诉讼的强制措施给予拘留、罚款或者依法追究刑事责任外，还应当在民诉法中增加对案外被侵害人的救济渠道。

　　为此，新修改《民诉法》关于第三人的规定中增加规定，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。

　　二、人民法院立案庭适用新修改《民诉法》有哪些问题？

　　这次新民事诉讼法修改新增加的诉讼制度很多，重大修改也很多，但法律条文的规定还比较原则，在具体实施时适用还存在一些问题，这就有必要请最高人民法院出台司法解释加以明确和具体化。我们就适用新修改《民诉法》过程中可能出现的一些问题进行梳理和研究，提出解决办法。

　　(一）如何审查提起公益诉讼的主体资格问题。

　　众所周知,近十几年来公共利益的维护一直是社会所关注的话题。重大侵害公共利益事件时有发生,尤其是环境污染和侵害众多消费者利益的事件的发生使得人们强烈希望通过司法程序维护社会公共利益。本次民事诉讼法的修改及时回应了这种社会诉求。新修改《民诉法》明确规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人们经常提到民事公益纠纷主要有以下几类:1、因破坏环境导致环境污染引发的纠纷;2、侵害众多消费者权益所引发的纠纷;3、国有资产流失所引发的纠纷;4、其他侵害公共利益所引发的纠纷,如违法、违规收费、对学校周边环境造成精神污染的行为引发的纠纷。但在人们的议论中比较有共识的是因环境污染以及侵害消费者利益所发生的纠纷应当属于公益纠纷。这两类纠纷也是数量最大的纠纷。此次法律修改认同了人们的普遍共识。

　　关于提起公益诉讼的主体,修改后的民事诉讼法规定,法律规定的机关和有关组织可以提起。这样的规定使得提起公益诉讼主体成为开放状态。哪些机关和组织可以提起公益诉讼可以由具体的法律加以规定。例如,如果消费者权益保护法经过修改,明确规定法律规定的消费者权益保护组织,如全国消协,可以就侵害众多消费者权益的公益纠纷提起公益诉讼,维护消费者的合法权益,则这些组织就是合法提起相关公益诉讼的主体。在法律规定的机关中,检察机关因为宪法和民事诉讼法中都规定了检察机关具有法律监督权,因此,对于这两类公益纠纷应该都有提起公益诉讼的权利。当然,检察机关如何在公益诉讼中具体行使起诉权,在公益诉讼中享有哪些权利还需要在制度上加以细化。

　　（二）如何把握公民代理人资格审查尺度问题。

　　现行民诉法第58条第2款规定，“律师、当事人的近亲属、有关社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。” 这种公民代理制度确立了律师之外的其他人可以被委托为诉讼代理人。这种情况下公民代理也出现了一些问题：①一是一些公民代理人不懂法律，不了解诉讼程序，在审理过程中法官没有办法与代理人交流，影响了诉讼的正常进行；二是有的公民代理人对外包揽诉讼，成为职业诉讼代理人，有时会引发争议，不利于平息矛盾；三是有的公民代理人缺少自律，在法庭上胡搅蛮缠，影响了法庭审判质量；四是公民代理人收取费用过高的现象比较普遍，一些当事人对公民代理人颇有怨言，社会各界特别是律师界要求规范公民代理的呼声较高。新修改《民诉法》限制公民代理确实很有必要，这对法院、当事人、律师等都有好处。

　　这次新修改《民诉法》对现行民诉法第58条第2款进行修改，进一步规范了诉讼代理：一是对可以被委托为民事诉讼代理人的范围进行列举式规定；二是删除了“其他经人民法院许可的人”可以担任诉讼代理人的规定；三是完善了有关组织推荐诉讼代理人的规定。新修改《民诉法》把公民受委托成为诉讼代理人的范围进行了限制，只有下列人员才能被委托为诉讼代理人：一是律师、基层法律服务工作者；二是当事人的近亲属或者工作人员；三是当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。这就让法院特别是立案庭审查人员对当事人的诉讼代理人的资格审查有据可查，具有很强的操作性，从而防止违法的公民代理行为。

　 （三）如何防止恶意、虚假诉讼问题。

　　恶意诉讼和虚假诉讼都是滥用诉权的行为。恶意诉讼是指当事人为了达到不法目的，恶意地实施诉讼行为，侵害他人权益的诉讼。如当事人双方恶意串通的诉讼。虚假诉讼是指当事人通过虚构事实，骗取法院的裁判文书，以达到其不法目的。如伪造代理手续，冒充他人名义提起或参加诉讼等案件时有发生。恶意诉讼主要是虚假诉讼，但也不限于虚假诉讼。

　　根据北京市第一中级人民法院的调研报告表明虚假诉讼的典型形式有：1、案件双方当事人恶意串通，虚构民事法律关系、捏造案件事实，达成虚假协议，骗取法院调解书，侵害他人权益；2、双方当事人恶意串通，在诉讼中对相关事实作出虚假自认，骗取法院判决书，侵害他人权益；3、夫妻假离婚，利用离婚诉讼转移财产，逃避债务，侵害债权人权益；4、在离婚诉讼过程中，一方当事人与亲友串通，以假借条等形式虚构夫妻关系存续期间的共同债务，侵害对方利益；5、当事人利用现有证据，虚构法律事实及法律关系提起诉讼或重复诉讼。②

　　新修改《民诉法》为防止当事人通过恶意诉讼等手段，侵害案外人合法权益的情况发生，明确规定民事诉讼应当遵循诚实信用原则，并对滥用诉讼权利的行为做了相应的制裁规定。新修改《民诉法》第112条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　没有救济的权利不是真正的权力。如果某一权利收到侵害之后，被侵权人根本就无法诉诸司法裁判机构，也无法获得任何有效的司法救济，那么该权利的存在就毫无意义。为此，新修改《民诉法》第56条增加了第3款，即：“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”规定了第三人撤销诉讼制度，其目的就是解决虚假诉讼的问题，赋予虚假诉讼受害人以否定生效裁判为目的的诉讼权利。我们立案审查人员要充分运用新修改《民诉法》对恶意、虚假诉讼的有关规定，努力发现恶意、虚假诉讼行为，对恶意、虚假诉讼的行为依法予以制裁。

　 （四）如何正确运用诉前保全措施的问题

　　在民诉法修改之前，我国只有诉前财产保全制度，而无诉前行为保全制度。此次修改增设诉前行为保全制度的主要目的在于，在等待利害关系人起诉或者申请仲裁则可能由于时间的滞后而使其合法权益遭受难以弥补的损害的紧急情况下，给利害关系人提供及时便利的救济手段。此次修改增设诉前行为保全制度完善了我国民诉法的诉前保全制度。此外，新修改《民诉法》还进一步完善了诉前保全的管辖制度，规定诉前保全应当由被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院管辖。这就意味着诉前保全行为不限于本法院辖区，将会在本法院有管辖权的全国任何地方采取。

　　诉前保全的原因条件在于因情况紧急，不立即申请保全措施将会导致利害关系人的合法权益遭受难以弥补的损害。同时，由于时间和条件的限制，难以听取双方当事人的意见，保全裁定内容与判决不一致的可能性增大。因此，我们立案庭工作人员在审查诉前保全申请时，要认真谨慎审查，告知当事人慎重申请诉前保全措施。同时，告知申请人提供担保是人民法院采取诉前保全措施的必要条件，申请人不提供担保的，裁定驳回申请。

　 （五）如何充分运用先行调解的问题

　　胡锦涛总书记曾经指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，把人民调解、行政调解、司法调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。”最高人民法院根据总书记的指示精神，根据形势发展要求，终结近年来的审判工作经验，确立了“调解优先、调判结合”工作原则，实现了人民法院民事审判工作原则的与时俱进。“调解优先”原则要求对适宜调解的民事案件，把调解作为解决纠纷的首要选择，尽可能地通过调解方式妥善化解矛盾纠纷。在既有司法经验积累的基础上，新修改《民诉法》第一次确立了先行调解制度。

　　我们理解能够进行先行调解的民事纠纷的条件有三个：第一，必须是起诉到人民法院的民事纠纷。期间应当是人民法院收到当事人诉状或者口头起诉后直到立案受理、诉讼终结之前。第二，必须是“适宜调解的”民事纠纷。根据现有法律、司法解释的有关规定，不适宜调解的民事纠纷有以下两种情形：一是法律或者司法解释规定不得调解的民事纠纷，如适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件等。③二是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的。④第三，必须是当事人没有“拒绝调解”的案件。

　　先行调解应当遵循以下几个原则：1、坚持调解自愿、合法的原则。只有在双方当事人自愿接受的前提下，才能启动先行调解程序，如果当事人一方坚持不愿调解的，人民法院不能强迫或变相强迫进行先行调解。2、坚持调解合法原则。先行调解的程序运用及调解协议内容，必须符合法律的规定。3、坚持调解保密原则。参与调解的人员，对调解过程中获悉的审判秘密、商业秘密、当事人隐私和其他不宜公开的信息，应当保守秘密。4、坚持调解效率、快捷原则。《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中第10条，明确指出：“立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。”由此可见，我们立案庭工作人员对于起诉到人民法院的民事纠纷，除了依照法律规定不得调解、其他案件性质不能进行调解或者显然没有调解必要的，以及当事人拒绝调解的民事纠纷外，应当首先适用先行调解这一处理案件的方式，按照自愿合法原则进行立案调解，努力促成当事人达成调解协议，实现案结事了。

　　三、面对即将实施的新修改《民诉法》，人民法院立案庭要做哪些准备工作？

　　针对新修改的《民诉法》在立案方面的新变化，我们认为人民法院立案庭的工作任务将会大大增加，除以前一直有的诉前保全、立案审查、立案调解、管辖异议裁定、信访接待外，可能会增加支付令案件、小额速裁案件、司法确认案件、实现担保物权程序案件等等。为适应新形势的变化，作为人民法院立案庭就要做好以下几个方面的工作：

　　（一）实行“大立案”，配备充足的立案庭工作人员，适应审判工作新需要。基层法院现有立案庭工作人员配备上基本上都很少，不能适应审判工作的新需要。参照外地法院的实践经验，建议立案庭至少配备8名工作人员，其中审判员、书记员各一半。3人负责一般案件诉讼案件立案审查及信息录入，1人负责信访接待。另4人中2审2书负责诉前保全案件、立案调解案件、支付令案件、小额速裁案件、司法确认案件、实现担保物权程序案件等等。立案庭这样配备人员后，可以实实在在地减轻民事审判庭的工作压力，保守估计可减少民事审判庭三分之一的工作量，使大量的民事纠纷能够及时、快捷地得到解决，提高诉讼效率。

　　（二）加强学习培训，提高司法水平。组织立案庭工作人员认真学习新修改《民诉法》。为保证学习质量，使立案庭工作人员正确理解立法精神，熟悉法律条文，准确把握法律适用问题，为每位工作人员整理编印新修改《民诉法》学习资料，在多层次学习的基础上，要求工作人员做好学习笔记，学习结束后还要进行考核，以检验新修改《民诉法》的学习效果。

　　（三）新修改《民诉法》实施前，立案庭可提前准备的工作。如根据法律条文序号的变更、证据种类的变更、代理人范围的变更等，相应地修改《立案受理通知书》、《举证通知书》、《合议庭组成人员通知书》、《开庭通知书》等格式化法律文书，并录入审判管理系统，便于明年新法实施后适用。

　　（四）针对新修改《民诉法》涉及立案管辖的部分，需要立案庭提前研究、统一口径的工作。如：协议管辖部分，对新增的“与争议有实际联系的地点的人民法院管辖”如何把握？公司设立等纠纷管辖，“由公司住所地人民法院管辖”的规定是否属于专属管辖？以及默示管辖的把握尺度等问题。

　　（五）需请示上级法院研究明确的问题。如新设的“实现担保物权”案件，使用何种案号？如何收取诉讼费？如何确定承办业务庭？

　　（六）对新增设诉权案件，需最高法院下发司法解释予以明确。如第三人撤销之诉、公益诉讼、诉前、诉中行为保全、转督促程序等，因相关操作细节、把握标准不明确，需根据最高院要求，审慎审查、逐步推开。

①参见《南方周末》：“公民代理人：庭上文斗，庭下武斗”，“打不跑土律师”等报道；《法制日报》：“公民代理乱想频生缺乏制约手段，如何依法规范仍是一道难解之题”等等。

②参见北京市第一中级人民法院的调研组：《关于建立民事诉讼欺诈行为制约机制的调研报告》，孙国鸣副院长主持。

③《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔２００４〕１２号）第2条规定：“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。”

④《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（法释［２００３］１５号）第14条规定：“下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（一）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（二）劳务合同纠纷；（三）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；（四）宅基地和相邻关系纠纷；（五）合伙协议纠纷；（六）诉讼标的额较小的纠纷。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。”